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中国共产党领导人民治理黄河的经验与启示

中共水利部党组

　　九曲黄河，奔腾万里，贯穿古今，滋养生灵万物，是中华民族的母亲之河。同时，黄河也曾是一条以善淤善决善徙、洪水灾害频发闻名于世的忧患之河。中华民族在发端发展过程中，既深得黄河哺育泽润之利，又饱受黄河洪水泛滥之苦。历代劳动人民与治河先贤为治理黄河水旱灾害进行了艰苦的实践探索，但由于黄河复杂难治且受生产力水平与社会制度制约，或因河政松懈废弛，或因治理措施顾此失彼，黄河为患的局面始终没有根本改观。

　　1946年，中国共产党领导的人民治黄事业在炮火硝烟中起步，开启了黄河治理的新纪元。70多年来，特别是中华人民共和国成立后，在党的高度重视和坚强领导下，沿黄军民团结一心、艰苦奋斗，创造了前无古人的光辉业绩，古老黄河发生沧桑巨变，从“中华之忧患”变为一条利民之河、安澜之河，成为中国粮仓丰廪的重要保障、国家能源安全的重要支撑、流域生态环境改善的重要依托，为世界大河保护与治理树立了典范。

　　人民治黄是中国共产党百年奋斗史中的光辉篇章，是党领导人民重整河山、改天换地的历史缩影，是“中国共产党为什么能、马克思主义为什么行、中国特色社会主义为什么好”的生动诠释与例证。

　　从70多年波澜壮阔的人民治黄实践中，我们得到的最根本、最关键的一条经验就是：必须始终坚持中国共产党的领导，必须紧紧依靠社会主义制度。

　　一是只有在中国共产党领导和社会主义制度下，才能彻底改写黄河频繁决口改道的历史，实现岁岁安澜。据史料统计，从公元前602年至1938年的2540年间，黄河下游决口1590余次，改道26次。据记载，1840年至1938年的99年间，有66年发生洪水灾害，每次洪水都导致大堤决口。封建社会战争和军阀混战时期，更是人为导致黄河决口12次。每次决口，水沙俱下、洪水肆虐、生灵涂炭、河渠淤塞、良田沙化，生态长期难以恢复。

　　人民治黄以来，党中央高度重视黄河水患治理。1952年毛泽东主席第一次出京视察就来到黄河，发出“要把黄河的事情办好”的伟大号召。邓小平、江泽民、胡锦涛等党和国家领导人都曾亲临黄河视察，对黄河治理开发作出重要指示。党的十八大以来，习近平总书记多次考察黄河。2019年9月，习近平总书记主持召开座谈会，从中华民族伟大复兴千秋大计的高度，擘画黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略，发出“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召。

　　70多年来，在党的坚强领导下，依靠社会主义制度的优越性，黄河防汛组织动员能力提高到前所未有的程度，形成了强大的军民联防合力。国家投入大量人力物力，全力改变防洪工程羸弱、隐患众多的局面，先后四次加高培厚堤防，持续开展河道整治，进行河口治理。加固堤防1300多千米，新建、改建、加固险工、控导500多处，修建坝垛14000多道；建成了三门峡、小浪底、沁河河口村、伊河陆浑、洛河故县等干支流水库，开辟了北金堤、东平湖等分滞洪区，形成了“上拦下排、两岸分滞”的防洪工程体系。通过水库联合调度，可将黄河下游千年一遇洪水洪峰流量削减至22600立方米每秒，下游凌汛威胁基本解除。自2002年以来连年开展调水调沙，遏制了下游主河槽淤积抬高的步伐。新中国成立初期，流域各类水文站点仅有200余处。目前已建成雨量、水位、流量、水质等水文站点6000多处，形成了布局合理、功能完善的监测站网；开展了“三条黄河”（原型黄河、数字黄河、模型黄河）建设，为黄河治理和防汛决策现代化提供了坚实支撑。

　　历史的对比最有说服力。1958年黄河下游发生22300立方米每秒的有水文实测资料以来最大洪水，周恩来总理亲临一线指挥，200万军民顽强奋战，在未分洪的情况下战胜洪水。而1933年8月下游发生22000立方米每秒的大洪水，两岸60多处决口，豫、鲁、冀、苏4省6592平方千米、273万人受灾；1935年发生14900立方米每秒的大洪水，造成鲁、苏两省12215平方千米、341万人受灾。党的十八大以来，面对极端天气突发性、反常性、不确定性日益明显的新挑战，流域各方积极践行“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾新理念，先后战胜了黄河干流15次编号洪水，确保了人民生命财产安全，为流域建成和巩固全面小康成果提供了有力保障。

　　人民治黄以来，依托黄河防洪减淤工程体系，以及科学调度和严密防守，先后12次战胜超过10000立方米每秒的大洪水，两岸大堤安然无恙，黄河频繁决口改道的历史一去不再复返。

　　二是只有在中国共产党领导和社会主义制度下，才能有效应对流域大旱灾，保障两岸生产生活用水安全。黄河流经干旱半干旱地区，属于资源性缺水河流。历史上流域旱灾频发，有“十年九旱”之说。“水灾一条线、旱灾一大片”，大旱导致大灾成为常态。1368年至1949年的582年间，有“人相食，饿殍盈野，死者枕藉”等记述的大旱灾61年，平均9.5年一遇。如1942年中原大旱，河南大部分地区夏秋两季庄稼绝收。据不完全统计，河南全省因灾饿死300万人，逃离家园300万人，濒于死亡等待救济者1500万人。

　　新中国成立前，多数灌区设施简陋，工程不配套。技术手段落后加之下游是地上悬河，在大堤上开口子引黄，想都不敢想。新中国成立后，在社会主义制度下，在中国这样一个并不富裕的国度里，党领导人民开展了空前规模的水利基础设施建设。人民胜利渠在下游首开开闸取水先例，一大批引黄涵闸陆续建成投入使用。盐环定、景泰川等引黄提灌工程建成通水，极大缓解了沿河干旱地区缺水问题。黄河流域及下游引黄灌溉面积增长到新中国成立初期的10倍。新中国成立前，干流上没一座水库；新中国成立后，结束了无坝引水的历史。建成龙羊峡、刘家峡、小浪底等干流水利枢纽工程，总库容超过580亿立方米，流域内建成蓄水工程1.9万座，有效调节了水资源时空分布。1987年，国务院批准《黄河可供水量分配方案》，黄河成为我国大江大河首个进行全河水量分配的河流。1999年，国务院授权水利部黄河水利委员会对黄河水量实施干流水量统一调度，在我国大江大河中首开先河。2006年，国家层面第一次为黄河专门制定的行政法规——《黄河水量调度条例》颁布实施。防御旱灾的工程和非工程措施日益完备。

　　人民治黄以来，依靠制度优势、工程措施和科学调度，屡屡有效化解严重旱情。如2009年初黄河流域遭遇特大干旱，甘、晋、陕、豫、鲁等省累计受旱面积1.06亿亩，部分地区出现人畜饮水困难。抗旱期间，共调度黄河干流23.8亿立方米水量注入五省旱区，灌溉面积3708万亩。这一年，河南省大旱之年夏粮产量创历史新高，山东省夏粮产量刷新2000年以来纪录。2010年至2011年间，晋、陕、豫、鲁四省出现秋冬春连旱，局部地区旱情超过百年一遇，通过21天的应急抗旱，向四省供水9.1亿立方米，河南省、山东省实现粮食连年增产丰收。在党的领导下，黄河水成为幸福水，泽被四方：保障了沿黄大中城市和能源基地的供水安全；解决了8400多万农村人口饮水安全问题；实施了向天津、青岛等地跨流域调水，屡屡缓解用水紧张局面；水电资源得到有序开发，水电装机从300多千瓦增长到2000多万千瓦。党的十八大以来，面对日趋尖锐的黄河水资源供需矛盾，习近平总书记明确要求，把水资源作为最大的刚性约束，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，坚决抑制不合理用水需求。在各方努力下，水资源节约集约利用迈出关键步伐，当前黄河流域70%的项目通过节水改造和水权转让等解决用水指标，水资源的刚性约束作用逐步发挥。2021年5月，习近平总书记亲自主持召开推进南水北调后续工程高质量发展座谈会，对加快构建国家水网、科学推进实施调水工程进行周密部署。水资源集约节约利用的加快推进、水资源配置格局的顶层设计优化，为长远解决黄河水资源问题带来了新的契机。

　　通过几十年不懈努力，综合应用行政、法治、工程、科技等手段，黄河流域大旱之年“赤地千里、流民塞道”的历史惨景一去不再复返。黄河以占全国2%的河川径流量，养育了全国12%的人口，灌溉了15%的耕地，支撑了全国14%的国内生产总值，有力保障了流域及相关地区经济社会发展。

　　三是只有在中国共产党领导和社会主义制度下，才能着眼不同历史时期治黄主要矛盾的发展变化，将流域生态保护不断推向新高度。

　　黄河复杂难治，症结在于水少沙多，巨量的泥沙来自黄土高原。这里是我国乃至世界上水土流失面积最广、侵蚀强度最大的地区，多年平均入黄泥沙达16亿吨。据考证，古代黄土高原林地面积曾占总面积的40%至50%。春秋战国之后，森林开始遭到破坏，到唐宋时期破坏面积接近二分之一，到明清时期80%至90%的森林遭到毁灭性破坏，到1949年新中国成立时只剩下约6%。脆弱的生态环境、严重的水土流失，成为黄河泥沙为患的重要原因。

　　新中国成立后，黄土高原水土流失治理经历了由点到面、由单项治理到综合治理、由人工措施为主到更加注重自然修复的转变。通过淤地坝、坡改梯、小流域综合治理等措施，达到增产拦泥目的。特别是20世纪80年代初，推广“户包治理小流域”，开创了“千家万户治理千沟万壑”的崭新局面，在长期实践中涌现出“山顶植树造林戴帽子，山坡退耕种草披褂子，山腰兴修梯田系带子，沟底筑坝淤地穿靴子”等治理模式。1997年后，按照党中央“再造一个山川秀美的西北地区”的号召，更加注重生态建设和生态自我修复。黄河流域率先实施“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”政策，在条件适宜地区因地制宜开展封育和保护，发挥植被自我修复能力。通过几代人的努力，锁定了对下游河道淤积影响最大的区域，为实施粗泥沙“靶向”治理提供了科学依据。党的十八大以后，生态文明思想、绿色发展理念引领山水林田湖草沙系统治理。以坡耕地整治、病险淤地坝除险加固和塬面保护等一系列国家水土保持重点工程为龙头，示范带动全面治理，“绿水青山”与“金山银山”相融相生，助力几百万人脱贫解困。

　　截至2018年，黄河流域累计保存水土保持措施面积近24万平方千米，建成5.9万多座淤地坝和大量小型蓄水保土工程，在2000多条小流域开展了综合治理。水利水保措施年拦减入黄泥沙4.35亿吨，原来的跑水、跑土、跑肥的“三跑田”变成了保水、保土、保肥的“三保田”。水土保持措施累计增产粮食1.57亿吨，增产果品1.56亿吨。黄土高原地区生态环境总体改善，林草植被覆盖率普遍增加了10至30个百分点。昔日山光水蚀的黄土高原迈进山川秀美的新时代。

　　党领导下的黄河保护治理工作，既讲人定胜天，也讲人水和谐。特别是党的十八大以来，在习近平生态文明思想指引下，黄河生态调度“版图”不断扩展，首次开展全河生态调度，黄河的生态廊道功能得到增强，河口等生态脆弱区生态得到修复；实施引黄入冀补淀，助力雄安新区水城共融；向乌梁素海生态补水，助力打造北疆亮丽风景线；探索向库布齐沙漠生态补水，为沙漠“锁边”提供水资源保障；通过加强水资源刚性约束、“清四乱”等综合措施，还水于河、还地于河，河湖生态进一步复苏，生态环境质量显著改善。

　　四是只有在中国共产党领导和社会主义制度下，才能不断完善治河体制机制和方略，探索走出一条符合黄河实际的大河保护治理之路。

　　在中国几千年的治河历史上，虽也曾产生过一系列治河方略，但其存废兴替常系于统治者一念之间，完整的治河体系难以形成，治理措施多局限于下游一隅。黄河自铜瓦厢决口后，清政府相继裁撤南河和东河河道总督，形成分省而治的治河体制。由于社会动荡不安、战争连绵不断，黄河长期得不到统一治理。1929年，国民政府决定组建黄河水利委员会，统一河政的工作却久拖难行。李仪祉等治河先驱也曾提出上中下游并重，防洪、航运、灌溉、发电兼顾的治河方针，但抗日战争中大片国土沦陷，抗战胜利后国民党忙于发动内战，统一治理的设想终成泡影。

　　新中国成立后，党和国家把制定黄河治理规划列入治国理政的重要日程。1955年，一届全国人大二次会议通过第一部根治黄河水害、开发黄河水利规划，黄河进入有计划有步骤治理的新阶段。根据黄河出现的新情况新变化，国家相继批复实施黄河近期重点治理开发规划、黄河流域综合规划，不断优化治黄整体布局。黄河治理体制也由初期的分区治理走向联合治理，成立了全流域综合管理的流域管理机构，管理职能不断拓展，在上中下游都设立了分支机构。与规划要求相对应，逐步形成了“上拦下排、两岸分滞”处理洪水、“拦、调、排、放、挖”处理泥沙的综合治理方略。黄河下游的特殊区域——滩区的安全与发展问题也提上日程，从“废堤筑台”到滩区运用补偿再到滩区迁建，进而到滩区综合治理设想提出，治水治沙治滩实现统筹，防洪与滩区发展矛盾的解决不断迈出新步伐。

　　随着中华人民共和国水法、防洪法、水土保持法等国家层面涉水法律出台，黄河水量调度条例等涉河法规颁布实施，流域管理与区域管理相结合的管理体制日益健全。在防汛抗旱方面，形成了“统一指挥、部门协同、社会动员、军地联防、全民参与”的工作机制。在水资源管理方面，形成并强化了统一规划、统一分配、统一调度、统一管理的工作模式，建立了联合治污工作机制。水土保持方面，坚持统一规划、因地制宜、分区施策，形成了流域机构与地方协调联动的监督管理体系。党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想引领下，黄河保护治理实现更高层次、更优目标的统筹。习近平总书记亲自主持审议《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，对黄河保护治理进行宏伟战略布局；黄河保护立法加快推进，围绕“水”这条“线”和“流域”这个“面”，将确立黄河保护治理的一系列政策、机制、制度；河湖长制全面推开，为流域管理与区域管理协同提供了更有力的抓手。新时代，黄河治理体系和治理能力现代化全面驶入“快车道”。

　　70多年来，党中央的集中统一领导和社会主义制度将流域各方拧成一股绳，凝聚了团结治河合力。沿黄各级党委政府精诚合作、整体联动，确保了治黄重大决策部署落地生根；流域管理机构履职尽责、当好黄河代言人，不断加强流域管理与技术支撑；官兵不畏艰险、勇挑重担，在历次抗洪抢险救灾中发挥了中流砥柱作用。体制机制的力量与黄河实际相结合，走出了一条独特的河流保护治理之路，从根本上改变了黄河的面貌。

　　70多年来，每一个治黄纲领性文件的落地，每一个治黄重大工程的建成，每一次战胜大洪水大旱灾，无不是党中央统揽全局、科学决策的结果，无不是在党的领导下释放社会主义制度优势，紧紧依靠人民群众，集中力量办大事的结果。纵观中华民族发展史，只有在中国共产党领导和社会主义制度下，才能找到符合国情水情河情的正确治河道路，才能从根本上改变黄河为患不止的局面，才能真正实现“黄河宁、天下平”的美好愿望。

　　中国共产党领导人民治黄的伟大实践还为我们提供了其他许多有益的经验和启示。

　　一是坚守人民立场，是人民治黄事业的价值原点和力量源泉。习近平总书记深刻指出，“我们党的百年历史，就是一部践行党的初心使命的历史，就是一部党与人民心连心、同呼吸、共命运的历史”。人民性是中国共产党领导下的治黄事业不同于历史上任何时期的最显著标识。一方面，党始终坚持为人民利益而奋斗。1946年人民治黄事业创立之初，国民党当局急于让黄河回归故道、把洪水引向解放区，为了将黄泛区人民从水深火热中解脱出来，中共中央同意黄河归故，充分体现了中国共产党人的人民立场和民族大义。新中国成立后，从“要把黄河的事情办好”到“让黄河成为造福人民的幸福河”，从《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议》到《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，我们党始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为工作的出发点和落脚点。另一方面，党始终尊重人民的主体地位。封建社会少数统治者主导黄河治理，人民群众的主动性和创造性得不到发挥。1946年人民治河机构成立后，解放区人民迸发出巨大创造热情，“拆小家、顾大家”，开展献砖献石运动，40多万民工自带工具上堤劳动，初步恢复了黄河大堤防洪功能；新中国成立后，沿黄人民群众发扬主人翁精神，克服经济条件落后、施工工艺简陋等重重困难，肩扛手抬开展重大治黄工程建设。在历次战胜大洪水的过程中，几十万上百万群众召之即来，枕戈待旦，以血肉之躯确保了黄河安澜。实践昭示：人民是历史的创造者，必须始终站稳人民立场，把人民作为治黄事业的基本力量和基本依靠，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，践行以人民为中心的发展思想，矢志不渝为人民谋幸福。惟其如此，人民治黄事业才能不断从胜利走向胜利。

　　二是弘扬伟大建党精神，是激励人民治黄事业坚定向前的精神密码。习近平总书记深刻指出，“一百年来，中国共产党弘扬伟大建党精神，在长期奋斗中构建起中国共产党人的精神谱系，锤炼出鲜明的政治品格”。中国共产党领导下的人民治黄事业，在伟大建党精神的浸润和激励下一路走来，红色基因代代传，愈是艰险愈向前。在风雨如晦的战争年代，王化云等老一辈治黄工作者筚路蓝缕开创人民治黄事业，他们“一手拿枪，一手拿锨”，顶着国民党反动派军事袭扰，不怕牺牲、英勇斗争，确保了“临黄不决口”，支援配合了刘邓大军渡黄河等重大军事行动。在国民经济困难时期，治黄战线上的广大党员干部对党忠诚、不负人民，发扬自力更生、艰苦奋斗的优良传统，保证了黄河岁岁安澜，推进了三盛公水利枢纽工程开工以及刘家峡、青铜峡水利枢纽工程截流等重要治黄实践，为国民经济恢复发展贡献了力量。在历次战胜大洪水和严重旱情的过程中，党员总是冲锋在前，在风口浪尖和救灾一线，担苦担难、担重担险。在伟大建党精神的感召下，在治黄实践中涌现了一批又一批英雄模范，有用身体堵住堤岸漏洞的“黄河上的黄继光”戴令德，有三十年如一日坚守在悬崖峭壁上的水文人田双印等等。实践昭示：“人无精神则不立，国无精神则不强。”无论是现在还是黄河保护治理新征程上，都必须弘扬光荣传统、赓续红色血脉，永远把伟大建党精神传承下去，永远保持革命热情、拼命精神。惟其如此，才能战胜前进道路上的各种风险挑战，把人民治黄事业不断推向前进。

　　三是尊重客观规律，是人民治黄事业健康发展的重要遵循。习近平总书记深刻指出，“黄河流域生态保护和高质量发展，要尊重规律，摒弃征服水、征服自然的冲动思想”。70多年来，我们着力把握自然规律、河流演变规律和经济社会发展需求，因时而变、顺势而为，走出了一条从治理开发为主向维护河流健康生命转变、从传统治河向现代治河转变的成功道路。同时在摸索黄河保护治理规律的实践中，我们也遭受过挫折、付出过代价，依靠实践——认识——再实践——再认识的认识路线，我们取得了新的认识成果和治河业绩。比如，通过三门峡水利枢纽工程的改建和运用方式调整，最大限度消除了不利影响，保障了枢纽防洪功能的持续发挥，为小浪底工程处理水库泥沙淤积问题积累了宝贵经验。再如，通过深化对黄河水沙运动规律的认识，创造性实施调水调沙，在协调水沙关系的实践方面实现了新突破；通过精心调度、严格管理，有效解决了黄河的断流问题，以往黄河水资源的粗放开发利用局面正在逐步扭转，“不能过度消耗资源环境换取经济增长”“必须坚持保护优先、节水优先”等日益成为全流域和全社会的共识，人类涉河活动的底线日益清晰。实践昭示：黄河保护治理必须在充分尊重客观规律的基础上推进，既要保持历史耐心和战略定力，不能犯急躁病大干快上，又要敏锐感知内外部环境的变化，认真研究探索“黄河水沙情势变化”等各种新情况新问题背后蕴含的内在规律，主动顺应规律创新谋划工作举措。惟其如此，才能不断开创黄河保护治理的崭新境界。

　　四是坚持系统观念，是人民治黄事业全面发展的重要思想方法。习近平总书记深刻指出，“要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作”。70多年来，黄河治理体系从单一到综合，从初期偏重下游防洪转向全流域系统治理；为适应涉河行为增多和强度加大、治理对象和要素不断拓展的新形势，逐步确立了“堤防不决口、河道不断流、污染不超标、河床不抬高”的综合目标，构建了维持黄河健康生命的综合支撑体系。新时代赋予人民治黄事业新使命，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话中，将生态环境保护、黄河长治久安、水资源节约集约利用、流域高质量发展、保护传承弘扬黄河文化等五大目标任务一体部署，极大丰富了黄河保护治理工作的内涵和外延。实践昭示：黄河保护治理是一个层次结构复杂、持续动态变化的巨系统，流域内外彼此支撑、上下游相互作用、左右岸唇齿相依，牵一发而动全身，任何单一的、固定的措施都难以真正把黄河的事情办好。必须坚持系统论的观点，“跳出黄河看黄河”，着眼整体把握局部，着眼长期处理近期，着眼高质量发展把握黄河保护治理定位，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，加强要素统筹、贯通耦合，统筹发展和安全，把政府市场作用、法治科技支撑有机结合起来，在多重目标中寻求动态平衡。惟其如此，才能达到预期的效果。

　　大河汤汤，岁月悠悠。

　　回首过往奋斗路，中国共产党领导人民治黄的70多年历程，是一部不忘初心、兴河惠民，认识自然、把握规律，百折不挠、自强不息的治水探索史、实践史和奋斗史。艰难困苦，玉汝于成，党领导人民治黄取得的成就举世瞩目、盛况空前！

　　眺望前方奋进路，幸福河建设并非坦途，黄河依然是世界上最为复杂难治的河流，更新目标和更高要求已经摆在我们面前，黄河保护治理任重道远、行无止境。学史增信、照鉴未来，党的领导让我们对人民治黄前景信心如磐！

　　在新的历史起点上，我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，不断加强党的领导，弘扬伟大建党精神，胸怀“国之大者”，积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，牢记初心、接续奋斗，向着“让黄河成为造福人民的幸福河”的宏伟目标阔步前进！