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党在新中国成立后领导长江治理的历史经验与启示

中共水利部党组

　　长江是中华民族的母亲河，也是中华民族发展的重要支撑。长江流域水资源丰沛，“优”于水的同时也“忧”于水。自古以来，长江水患就是中华民族的心腹之患，长江两岸人民与洪水的斗争持续了数千年。新中国成立后，党中央把除害兴利、治水安邦放在十分重要的地位，领导人民治江事业取得了举世瞩目的辉煌成就。

　　一、新中国长江治理的发展历程

　　党在新中国领导长江治理的发展史，是一部带领中华儿女除水患、兴水利、促发展、惠民生的奋斗史，大致分为三个阶段：

　　（一）起步与发展阶段

　　1949年，新中国成立在即，长江发生严重的洪水灾害。党中央、国务院密切关注影响国计民生的长江防洪问题，1950年2月组建长江水利委员会（以下简称“长江委”），负责长江的治理开发保护工作。面对严峻的防洪形势，长江委1951年—1953年研究提出了《关于治理长江计划基本方案的报告》，制定了治江三阶段计划，即第一阶段以培修加固堤防为主，适当扩大长江中下游安全泄量；第二阶段堤防结合运用蓄洪垦殖区，蓄纳超过河道安全泄量的超额洪水；第三阶段兴建山谷水库拦洪，达到降低长江水位为安全水位的目的。1954年全流域性特大洪水过后，党中央、国务院部署长江流域规划工作；1958年3月，周恩来总理在中央政治局成都会议上作了关于三峡水利枢纽和长江流域规划的报告；按照中央政治局批准的《中共中央关于三峡水利枢纽和长江流域规划的意见》，长江委编制完成1959年版《长江流域综合利用规划要点报告》，确定以长江中下游防洪为首要任务，提出以三峡水利枢纽工程为主体的五大开发计划，合理安排了江河治理和水资源综合利用、水土资源保持内容，注意协调了干支流和其他方面的关系，指导了一个时期长江水利建设，构想三峡工程、南水北调等远景规划，谋划长江治理宏伟蓝图。在1972年和1980年水电部主持召开的两次长江中下游防洪座谈会上，进一步明确了“蓄泄兼筹，以泄为主”的防洪治理方针和部署。其间，还开展了长江中游平原区防洪排涝方案研究，长江中下游防洪、河道整治等专项规划，为长江水利建设的发展作了大量基础准备。

　　新中国成立初期主要开展了长江堤防堵口复堤、荆江分洪工程等蓄洪垦殖工程建设，成功战胜1954年全流域性大洪水，开展大规模干支流堤防修复。在“大跃进”和“农业学大寨”期间，兴起了水利建设高潮，开工兴建了大量灌溉、供水为主的水库和灌区配套工程；建成了丹江口水利枢纽、鸭河口、白莲河、柘溪、漳河、陆水等一批大型水利水电工程，实施了下荆江裁弯工程。

　　1976年1月，国务院环境保护领导小组和水利电力部联合批复成立长江流域水资源保护局，自此长江流域水资源保护工作全面启动。

　　（二）改革与提升阶段

　　改革开放以后，经济社会得到长足发展，长江治理开发和水资源综合利用也进入了快速发展的新阶段。规划体系不断完善，1990年9月《长江流域综合利用规划简要报告（一九九〇年修订）》获国务院批准，开展了长江流域防洪规划、长江流域水资源综合规划、长江流域水资源保护规划、长江中下游干流河道治理规划、长江流域水土保持规划、南水北调规划等大量专业规划和专项规划。

　　1980年长江中下游防洪座谈会后，加强了荆江大堤、南线大堤、武汉市堤、无为大堤、黄广大堤、同马大堤，及洞庭湖、鄱阳湖重点堤垸等重要堤防建设，建成了五强溪、隔河岩、凤滩、乌江渡等水利水电工程，开展了长江中下游干流河道治理，成功抗御1998年长江流域特大洪水。1998年大洪水后，遵照党中央、国务院“封山植树、退耕还林；平垸行洪、退田还湖；以工代赈、移民建镇；加固干堤、疏浚河湖”的战略部署，完成了长江中下游干流堤防及汉江遥堤、赣抚大堤的全线达标建设，开展了长江中下游干流河道整治、城陵矶附近分洪100亿立方米蓄滞洪区、洞庭湖和鄱阳湖治理、重要支流堤防、平垸行洪退田还湖等建设，并实施了病险水库除险加固、中小河流治理、山洪灾害防治等，防洪能力显著提高。

　　1994年长江防洪的关键工程——三峡工程开工建设，2008年进入试验性蓄水期，具备按正常蓄水位175米运用条件，极大地改善了长江中下游防洪形势，同时发挥了发电、航运、供水等综合效益。2002年南水北调工程开工建设，2013年东线一期工程通水，2014年中线一期工程通水。一批关乎民生、对经济社会发展有重大影响的骨干工程加快建设，葛洲坝、二滩、瀑布沟、紫坪铺、构皮滩、水布垭、江垭、皂市等水利枢纽建成投产，开展了长江中下游航道建设和长江口深水航道治理。

　　同时，针对流域经济快速发展和人口不断增加产生的水污染、生态退化、水土流失等突出问题，我国的生态环境保护力度逐步加强，实施了三峡库区及其上游水污染防治规划、长江中下游水污染防治规划、天然林资源保护、长江防护林体系建设和退耕还林还草、退田还湖还湿、水土保持连片重点治理等措施，初步建立了基于水功能区管理的水资源保护和水污染防治体系，建立了长江上游珍稀特有鱼类、东洞庭湖、鄱阳湖、崇明东滩等多个国家级自然保护区。

　　（三）高质量发展与保护阶段

　　党的十八大以来，习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，作出了推进长江经济带发展的战略部署，强调长江共抓大保护、不搞大开发；生态优先、绿色发展。

　　《长江流域综合规划（2012～2030年）》获国务院批复，《长江经济带发展水利专项规划》《长江经济带沿江取水口排污口及应急水源布局规划》《长江经济带生态环境保护规划》《长江岸线保护和开发利用总体规划》等规划先后出台，开展了重要支流（湖泊）综合规划。

　　溪洛渡、向家坝、锦屏一级、亭子口等骨干水利水电工程投入运行，组织开展了长江中下游干流河道治理、洞庭湖鄱阳湖综合治理、蓄滞洪区建设，以及中小河流治理、山洪灾害防治、重点易涝区治理、小型病险水库加固等防洪薄弱环节建设，加快防汛抗旱指挥系统建设，完善水文监测站网体系。

　　引汉济渭、滇中引水、引江济淮、鄂北水资源配置及四川李家岩、贵州夹岩等一大批节水供水重大水利工程开工建设，加强了西南五省骨干水源工程建设，开展了大中型灌区续建配套与节水改造；完成了长江口深水航道治理三期工程，12.5米深水航道上延至南京。

　　水资源与水生态保护不断加强，开展了取水口排污口专项核查、最小下泄流量监管、丹江口水库水流产权确权试点工作；全面建立河（湖）长制，开展了河湖清四乱、长江干流岸线利用项目清理整顿、非法采砂专项整治等系列专项行动；在继续实施三峡库区、丹江口水库等重点区域水污染防治规划和天然林保护、长防林建设、水土流失重点治理等基础上，加强了主要城镇集中供水水源地的保护与建设、重要城市入河排污口优化布局与整治，强化了自然保护区等环境敏感区的建设与管理，实施了禁渔制度、过鱼设施建设、鱼类增殖放流等措施，开展了河湖健康评估试点、重要河湖生态水量调查评估、重要水源地安全保障达标评估、长江流域水生态及重点水域富营养化状况调查与评价、三峡水库生态调度试验、丹江口库区水土流失与面源污染生态阻控示范等。控制性水利水电工程综合调度及相关研究不断加强，长江上中游水库群联合调度已增至107座水库。

　　二、新中国长江治理的主要成就

　　70多年来，在党中央、国务院领导下，长江水患频仍的局面得到改观，流域防洪抗旱减灾、水资源综合利用、水资源与水环境保护、水生态保护与水土保持以及流域综合管理等方面取得显著成效，为流域经济社会发展和人民生活幸福安康提供了有力的水利支撑与保障。

　　一是防洪减灾体系基本建立。长江上游初步形成了由干支流水库、河道整治、堤防护岸等组成的防洪工程体系。长江中下游基本形成了以堤防为基础，三峡水库为骨干，其他干支流水库、蓄滞洪区、河道整治工程、平垸行洪、退田还湖等相配合的防洪工程体系。建成了三峡水库、丹江口水库等一大批流域控制性水利工程，长江流域建成的各类水利工程数量，远超此前的总和。干支流已建成水库5.2万座，总库容约4140亿立方米，其中，大型水库300余座，总防洪库容约800亿立方米，堤防总长约6.4万公里。长江流域气象水文站网已基本控制流域降雨水情变化，流域水文气象自动测报系统、预报调度系统为防洪减灾提供了良好的技术支撑。与新中国成立时相比，长江流域年均受灾面积和受灾人口分别减少72%、33%。

　　二是水资源综合利用体系初步形成。基本形成以大中型骨干水库、引水、提水、调水工程为主体的水资源配置体系，供水安全保障程度全面提高。2020年，全流域供用水量约1950亿立方米，流域水电装机容量约23.7万兆瓦。南水北调中线东线一期工程建成并向北方供水，南水北调中线一期工程目前已累计供水近400亿立方米，京津豫冀4省市7500多万人喝上长江水。长江航运快速发展，航运条件得到显著改善，截至2020年，长江水系内河航道通航里程约9.65万公里，长江干线货物运输量达30.6亿吨。

　　三是水资源与水生态环境保护体系逐步构建。初步建立了以水功能区管理为基础的水资源保护管理体系，基本建成了流域水环境监测网络，加强了水污染综合治理。2020年干支流水质符合或优于Ⅲ类水河长占98.1%，水质总体上保持良好状态。水生态环境治理修复工作成效初显，连续11年开展三峡水库生态调度试验，2021年第二次试验期间宜都江段产卵量超过70亿粒，创历史新高。2013年流域水土流失面积实现了由增到减的历史性转变，30多年来，长江流域水土流失面积减少了28.5万平方公里，较20世纪80年代中期遥感调查流域水土流失面积下降了45.82%。

　　四是流域综合管理体系不断加强。流域法治建设不断推进，《中华人民共和国长江保护法》全面实施，流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制逐步完善，水资源统一管理和调度水平不断提升，2021年纳入联合调度的水工程数量增至107座，其中控制性水库47座。以长江委“水利一张图”为有力支撑的信息化建设不断推进。水利规划体系不断完善，水行政审批制度改革不断深入，水行政执法监督逐步强化，涉水事务管理能力明显加强。

　　三、新中国长江治理的经验启示

　　没有中国共产党的坚强领导，没有中国特色社会主义制度集中力量办大事的优越性，就没有我国经济社会发展、国家治理能力和治理体系的不断完善，就没有今天举世瞩目的辉煌成就。三峡工程、南水北调工程等“国之重器”只有在社会主义新中国才能建设、才能建成、才能建好。

　　（一）党在新中国领导长江治理，彰显着中国共产党人的初心和使命

　　“水兴则邦兴，水安则民安。”治理好、保护好长江，不仅是长江流域4亿多人民的福祉所系，也关系到全国经济社会可持续发展大局。

　　早在1934年，毛泽东同志就作出了“水利是农业的命脉”这一著名论断，宣示了中国共产党力图通过加强水利建设来造福百姓的坚定信心。

　　新中国成立后，1949年和1954年的长江特大洪水给长江中下游地区人民生命财产和国家建设造成重大损失。党和国家领导人把大江大河的治理纳入重要议事日程，毛泽东、周恩来等中央领导多次对长江治理作出重要批示指示，还实地考察长江水情，亲自决策和部署长江流域规划编制及丹江口、陆水、葛洲坝等重点水利工程建设，指导和参与有关三峡工程的规划、设计与论证。1953年至1958年，毛泽东6次询问时任长江委主任的林一山三峡工程、南水北调等长江治理与水利建设问题，勾绘出“截断巫山云雨，高峡出平湖”“南方水多，北方水少，如有可能，借点水来也是可以的”伟大构想。为实现这一构想，在党中央、国务院的领导下，长江委从20世纪50年代就开始了前期勘探、设计和试验工作。

　　改革开放后，邓小平同志视察三峡库区和葛洲坝工程，1982年，他对是否兴建三峡工程果断表态：“看准了就下决心，不要动摇！”1989年，江泽民同志担任总书记不久，就到长江考察，在详细听取各方面的汇报后，将兴建三峡工程这一关乎国家经济建设大局的工作，提上了议事日程。三峡工程兴建后，胡锦涛同志到三峡考察。

　　党的十八大以来，习近平总书记多次亲临长江考察调研，主持召开座谈会并发表重要讲话，为推动长江经济带发展把脉、开方，赋予了长江经济带五“新”三“主”的战略使命。

　　党的几代领导人对长江治理的高度重视和关怀，充分体现了中国共产党的为民情怀，始终把人民群众的生命财产安全放在第一位。

　　（二）党在新中国领导长江治理，折射出中国特色社会主义制度的强大优势

　　长江治理众多成就中，三峡工程是一个杰出代表。1918年，孙中山先生首次提出建设长江三峡工程的宏伟设想。中华人民共和国成立后，三峡工程作为党和国家的重大议事日程被重新提出。改革开放后，三峡工程进入实质性筹备和重新研究论证阶段。1992年4月3日，第七届全国人民代表大会第五次会议关于兴建长江三峡工程的决议进行了表决，赞成票占全部票数的67.1%，超过半数，在人民大会堂庄严通过。这是新中国成立以来由国家最高权力机关集体表决通过兴建的唯一工程。社会主义市场经济体制的建立，为三峡工程提供了高效率、高质量建设的沃土。1994年12月，国务院决定正式开工建设三峡工程，并动员全国对口支援三峡工程库区移民。1997年11月，三峡工程实现大江截流。2003年6月，三峡工程正式开始蓄水发电。2020年11月1日，三峡工程完成了整体竣工验收。

　　三峡工程是我国社会主义制度能够集中力量办大事优越性的典范。三峡工程的成功建成和运行，使几代中国人开发和利用三峡资源的梦想变为现实，成为改革开放以来我国发展的重要标志。

　　（三）党在新中国领导长江治理，体现了中国人民富于智慧和创造性

　　大江大河的治理开发是复杂的系统工程，为实施治标最终达到治本的目标，首先要作好流域规划。几十年的实践证明，没有一个好的规划，没有随着情况的变化及时修订的规划，就不可能把长江治理好。1951年—1953年，在总结治江经验和近代各种治江主张的基础上，根据长江的实际和特点，长江委先后提出和完善了“以防洪为主”的治江三阶段计划。1959年，编制完成《长江流域综合利用规划要点报告》，明确提出了以三峡水利枢纽工程为主体的五大开发计划，全面绘制了长江水利水电建设事业的宏伟蓝图，指导了30年的长江治理与开发。20世纪50年代至80年代，长江委主持规划设计汉江丹江口、陆水等一批水利工程项目的同时，对三峡工程开展了大量的研究工作，于1959年提出了《三峡工程初步设计要点报告》。

　　三峡工程建设面临一系列前所未有的世界级难题，必须依靠中国自己的力量自主创新、攻坚克难。作为三峡工程的设计总成单位，长江委为实现“高峡出平湖”这个中华民族的百年梦想，数不清的论证，无数次的试验，仅一张枢纽布置图就设计、修改了40年……据不完全统计，自1993年开工以来，三峡工程获得了20多项国家科技奖励，200多项省部级科技奖励和700余项专利，制定了100多项工程质量和技术方面标准。这些科技创新成果有力地促进了我国重大水利水电工程建设、机电设备制造安装、生态环境保护和信息技术应用等领域的科学发展和技术进步，让筑造“大国重器”的核心技术掌握在我们自己手中。

　　四、赓续伟业，再创辉煌

　　立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动长江治理高质量发展，必须贯彻落实习近平总书记关于长江经济带和南水北调后续工程高质量发展的重要讲话精神，积极推进建设安澜长江、坚持节水调水两手硬、统筹推进系统治理、持续推进水生态环境修复保护、弘扬长江水文化等工作。

　　一是要建设安澜长江。习近平总书记一直关心长江水灾害防治。2018年4月，习近平总书记乘船考察长江时指出，水患仍是我们面对的最严重的自然灾害之一。要认真研究在实现“两个一百年”奋斗目标的进程中，防灾减灾的短板是什么，要拿出战略举措。2020年11月14日，习近平总书记在南京召开的全面推动长江经济带发展座谈会上指出，要健全长江水灾害监测预警、灾害防治、应急救援体系，推进河道综合治理和堤岸加固，建设安澜长江。这就要求我们谋划好安澜长江顶层设计，加强防洪薄弱环节建设，不断完善防洪工程和非工程措施体系，提升防洪治理能力。

　　二是要坚持调水节水两手硬。习近平总书记指出，“北缺南丰”是我国水资源分布的显著特点。党和国家实施南水北调工程建设，就是要对水资源进行科学调剂，促进南北方均衡发展、可持续发展。要把实施南水北调工程同北方地区节约用水统筹起来，坚持调水、节水两手都要硬，一方面要提高向北调水能力，另一方面北方地区要从实际出发，坚持以水定城、以水定业，节约用水，不能随意扩大用水量。这就要求我们将节水作为水资源配置工程、水源工程等水利基础设施建设的先手棋，做到先节水后调水、先节水后用水，在强化节水的前提下，不断优化水资源配置格局，提升水资源配置能力，强化水资源刚性约束，严格实行水资源消耗总量和强度双控，加强节水定额管理，加快实现流域水资源节约高效利用。

　　三是要统筹推进系统治理。习近平总书记强调，要从生态系统整体性和流域系统性出发，追根溯源、系统治疗，防止头痛医头、脚痛医脚。他强调，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，构建综合治理新体系，统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多方面的有机联系，推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理，改善长江生态环境和水域生态功能，提升生态系统质量和稳定性。近年来，随着一系列专项整治行动开展，流域内乱挖、乱排、乱堆、乱占等生态环境突出问题得到有效遏制，流域生态环境修复全面转向了标本兼治，更加注重治本的新阶段。这就要求我们坚持流域视角，统筹水灾害、水资源、水环境、水生态“四水共治”，推进水域和岸线“水岸共治”。

　　四是要持续推进生态修复保护。习近平总书记强调，要严守生态红线，持续开展生态修复和环境污染治理工程，保持长江生态原真性和完整性。这对长江水生态环境保护和修复工作提出了新的更高的要求，要实现保持水生态系统原真性和完整性，这就要求我们全面排查摸清水生态环境本底情况，提出针对性的水生生物生境保护修复、水生生物物种和多样性保护对策，强化水生态空间管控，按照生命共同体理念，强化山水林田湖草系统治理。

　　五是要弘扬长江水文化。习近平总书记指出，长江造就了从巴山蜀水到江南水乡的千年文脉，是中华民族的代表性符号和中华文明的标志性象征，是涵养社会主义核心价值观的重要源泉。要把长江文化保护好、传承好、弘扬好，延续历史文脉，坚定文化自信。长江水文化是长江文化的重要组成部分，古代都江堰带来的人水和谐之美，“98抗洪”凝聚的伟大抗洪精神等都是流域人民在推进水治理，战胜水患中留下的宝贵的文化遗产和精神财富。我们要普查流域水文化遗迹，摸清家底，做好顶层设计，挖掘精神内涵，不断弘扬长江水文化。